近年，为中国各地立法机构所广泛采用的“开门立法”或“阳光立法”。不仅体现了现代民主政治之原则，而且表明了执政者践履民主政治之道的意愿和决心。

　　现代民主政治，关键的原则之一便是政治过程的公开和透明。这不仅要求保障公众对此“知情”，而且能够“参与”——其中，建立合理的“意见”表达渠道，从制度上保证公众参与日常政治生活的可能与权利尤为重要。很难想像，作为政治过程中一个重要环节的法律的制定和执行，可以在缺乏民意的基础上保证其正当性、合法性。

　　法有良、劣，缺乏民意者自然无良可言，但缺乏技术慎思也极易为笨、劣。这一点，周旺生教授在与本刊记者的访谈中做了较为详尽的阐述（请见本刊记者刘爽的“中国立法，技术‘阻劣’——周旺生教授访谈”。）

　　阻绝“劣法”，本在民意。现实之中，提高立法机构成员议案的民意含量和技术质量乃其首务。与许多国家不同，中国立法过程中的一个突出问题就是身为立法机构（各级人大）成员的多数民意代表（人大代表）非为专职，实际中的兼职已令不少人困于沟通民意之难，而无法制订高质量的议案。问题的成因或有其他，然囿于个人见闻与见识乃其根本。当此情形，人大代表“外包”议案（proposal outsourcing）不失为国情之下可以采用的一种拓展立法资源的技术手段（请见本刊记者王健采写的“立法议案‘外包’”）。

　　二十世纪八十年代以来，中国民主政治的长足进步世所公睹，执政党实行依法治国的坚定决心也获得国人的体认和支持。当下在立法这个政治过程中重要环节上出现的思维转变及技术资源拓展，在很大程度上预示着中国立法“范式”转换的时代即将到来。 　　——编者

　　民意迈进政治之门——记重庆“开门立法”

　　本刊记者 李云虹

　　1996年，中国公布《行政处罚法》，首次规定听证程序。此后，“听证会”这个名词开始进入中国社会普通民众的生活。

　　1999年9月，中国第一个立法听证会在广东省诞生。来自建筑施工一线的经理、建筑工程系的教授等20人参加了《广东省建设工程招标投标管理条例（修改草案）》的听证会。听证会上，大家对草案逐条品评，共发表意见和建议近百条。

　　2003年，越来越多的省、自治区、直辖市和城市的地方立法机关通过向社会公开征集立法建议和立法规划项目、召开立法听证会和认证会等途径，让公民积极参与立法，普通民众在立法的殿堂里开始享有更直接的发言权。

　　重庆，一个“年轻”的直辖市，1997年3月14日经第八届全国人民代表大会第五次会议批准成为中国第四个直辖市以来，就面临着建设完善地方法律体系的重大问题。

　　1998年，建立直辖市后的第二年，是重庆的立法年。在这一年中，重庆市共制定了72个地方条例。据统计，在1997年到2002年的5年时间内，重庆市人大共审议通过和批准法规案、民族自治地方单行条例等共187件，其中属于经济建设方面的法规102件，科技交易方面的法规8件，而政治文明建设和社会事业发展方面的法规共77件。

　　“我们用5年多的时间，基本实现了同兄弟省市的地方性立法同步发展，初步构建起了与国家法律相配套、与社会主义市场经济相适应、同国际惯例相衔接、具有重庆特色的地方性法规框架，保障了国家法律、行政法规的贯彻执行，引导、规范和促进了我市经济社会的健康发展。”话题及此，重庆市人大常委会副主任金烈不无自豪地对《法律与生活》记者说。

　　为了保证立法过程的透明和公开，重庆的立法措施中融入了很多新鲜而极富创新的元素。重庆市人大实行了立法咨询制度，聘请了27位立法咨询委员来参与立法，并建立了立法听证制度。“重庆变为直辖市以后，我们就提出，重庆市人大要开创人大立法工作的新局面。” 金烈说。

　　1998年，重庆市人大委托西南政法大学起草了《重庆市司法鉴定条例》，开创了全国省级人大首次委托专门院校立法的先河。2001年4月，又委托律师事务所——索通律师事务所起草《重庆市物业管理条例》。重庆市人大新闻处处长雷平介绍说，《重庆市物业管理条例》草案已召开了立法听证会。他表示，重庆以后涉及重要的法规草案都会举行立法听证，要将立法听证进行到底。

　　韩德云，重庆市索通律师事务所律师，他全程参与了《重庆市物业管理条例》的起草工作。“这是一件非常具有奉献精神的工作，依据重庆市人大的委托，我们索通律师事务所独立完成了草案的起草工作。这是全国第一个委托专业机构来做法规的。” 和《法律与生活》记者谈到这里，韩德云十分激动。“法规出台以后，经过三审并通过立法听证，最终通过了，在社会引起了很大的反响和轰动。”

　　重庆市自1997年变为直辖市以来，起草、修改了很多地方性法规，目前生效的法规共计150件。这些法规中“每一件在起草的过程中都在重庆市人大的网站上予以公布，并征求社会各界的意见和建议。” 重庆市人大法制委员会副主任屠锐在接受本刊记者采访时说。

　　据屠锐介绍，在现行生效的150件法规中，重庆市人大委托相关组织、部门起草的法规共3件，有1件法规举行了立法听证；绝大部分的法规在制定的过程中，都通过不同方式征求社会各方的意见和建议。

　　对此，西南政法大学的陈忠林教授认为：“法规的制定至少要在全国性的报纸上公布3次，如果出于经济的考虑，不便如此，那也必须要在征求3次以上的专家学者的意见。”陈忠林还认为“要多征求几次意见，不要草率立案。”

　　重庆人大立法在征求社会各方的意见和建议时，主要分为三种情况：一些比较重要的、涉及公民切身利益的法规在草案出来以后，都要在《重庆日报》上刊登，并且广泛征求社会各界对于草案的建议。“目前，从重庆市的全市范围内来看，一共有10多件法规是通过这种方式来进行的，比如《重庆市物业管理条例》和《重庆市烟花爆竹禁放条例》。”屠锐说。

　　网上征集意见也是重庆人大征集意见时常用的方法，“但是，这种方式的效果不是太理想。”屠锐说，“由于网络具有自身的局限性，有一些网民也不是太重视，谈到的话也不是太客观。总体上的效果不是太理想。” 他补充说，“最后还有一种方式，也是各地人大常委会通常的做法，广泛征求专家学者、教授的意见和看法。”

　　重庆市的地方立法草案出台以后，每一件都努力征求专家学者的意见，并推出成立“立法咨询委员会”的做法。据了解，重庆市上一届人大常委会，一共聘请了27位学者组成了立法咨询委员会，这一届则聘请了31位专家和学者。这些专家和学者来自经济、法律等多领域。

　　“今天，我们还打算搞一个比较具有创新精神的举措。”屠锐副主任略带神秘地同本刊记者谈到，“我们为重庆市人大常委会的每一位委员都聘请了立法助理，来协助他们的工作。目前，立法助理正在广泛的征选的过程中。”记者问道，“立法助理的条件是什么呢？” 屠锐回答说，立法助理主要是聘请职业律师，还打算在各个大专院校的青年教师、研究生中选一批精良的人才。

　　“目前报名的人数很多，大家都对于这个措施抱有很大的热情。有一个律师事务所居然有六七人来报名。”

　　“重庆市作为一个历史很短的直辖市，近几年来的立法量是很大的。但是，近一年来，重庆市的立法数量也有所控制。一方面，所制定的地方性的条例逐步可以适应重庆市的发展，另一方面，重庆市人大也在注重立法的质量问题。”屠锐对记者说。“今年我们的立法计划是10件左右，但是，我们还打算配合7月1日《行政许可法》的实施修改相关的地方性法规。” 　　以目前重庆立法的进度，屠锐认为今后的任务还很重。

　　中国立法，技术“阻劣”——周旺生教授访谈

　　本刊记者 刘爽

　　周旺生 博士生导师，北京大学立法学研究中心主任，国家教委跨世纪优秀人才，中国法理学会副会长，中华全国总工会法律专家委员会委员，全国人大常委会研究室兼职研究员，曾获国务院特殊贡献专家奖励。

　　在我们关注立法机关用“开门”的方式打造良法的同时，也不得不面对这样一个尴尬的现实：中国现行的法律体系中存在不少专家称之为劣法或笨法的“残次品”。这些“残次品”不仅会影响法律过程的其他两个环节——司法和执法，还在一定程度上消解法律的“神圣性”。

　　北京大学立法学研究中心主任周旺生教授被国内法学界称为“中国立法学之父”，他和他的同事把立法学作为一门独立学科进行建设，填补了中国法学体系的空白，被认为对中国法治化进程做出了开创性贡献。1988年，周旺生编写的国内第一部《立法学》出版，奠定了中国立法学崛起的基础。1994年，他60万字的《立法论》进一步深化了国内的立法学研究。他所构造的立法学体系，为后来的立法研究提供了典范化的模式。

　　2004年3月上旬的一天，《法律与生活》记者就中国立法质量问题和周教授进行了一次访谈。

　　劣法之果：八成法律未能司法化

　　近年来，人们普遍关注宪法司法化问题，殊不知，岂止是宪法未能司法化，更严重的是80%左右的法律也未能司法化。

　　记者：我注意到您近来的研究指向一再触及中国法律难以施行的根源问题，法律难行在我们的司法领域究竟是一种什么样的现状？

　　周旺生：法律难以施行已是中国治国和法制中的大问题。二十多年来，我们制定了数以百计的法律、数以千计万计的法规和规章，但绝大多数没有起到法所应起的作用。已制定的400部法律中，司法机关经常据以办案的只有30多部，适用法律比较多的法院，所适用的一般也不超过50部。我们的法官、检察官和其他执法人员，眼睛所见的、知识结构所及的、观念所认可的，大体上就这三五十部法律。近年来，人们普遍关注宪法司法化问题，殊不知，岂止是宪法未能司法化，更严重的是80%左右的法律也未能司法化。而法律难行的病症不愈，法治国家建设和寄托于斯的其他事业，都将难能制胜。为此需要探清法律难行之源，以明救治之策。

　　记者：这种景状确实令人心情沉重，您认为法律难行的主要根源何在？

　　周旺生：根源之一，立法违背科学，立法观念、技术、制度的质量低下，造成了大量的笨法或劣法，使法先天不足难以实行。其二，绝大多数法律、法规，被认为应由行政机关作为执法主体来执行，“行政执法”、“执法主体”这类精巧的人治观念和实践贻误了包括法的实行在内的法律理论和实践。其三，司法适用范围弱化，司法独立性弱化，司法职业化弱化，司法人员有关素质如业务水准弱化，尤其是司法腐败所造成的弱化，使司法难以成为法之实行的最主要渠道；其四，法学未能经世致用，法学研究主体远离法治生活，法学理论和法治实践严重疏离，法学方法喧宾夺主，“新潮”和“热点”成为学术的杠杆，“文人”日渐出现，使法学不能作为精神品格有效牵引法的价值在生活中兑现；其五，还有历史的、习惯的和传统的根源，法律意识淡泊。救治中国法律难行之症，需要察源下药。

　　记者：我注意到您在分析中国法律难行的根源时，强调立法质量低劣、行政执法主体、司法弱化、法学未能经世致用这些因素。您能否从立法质量与法律难行的关联的角度，进一步谈谈您的看法？

　　周旺生：迄今人们谈论中国法之难行的根源，所注目的主要是法的实施问题，认为有法不依、执法不严、违法不究是法之难行的症结所在。实际上，前提性的症结在于立法质量不良。立法质量问题也就是立法的科学化问题。高质量的立法才能产生高质量的法律产品，才可能实现法治生活的现代化，质量低下的法律产品，殊难建成现代法治国家。

　　劣法之源：法律理念，追求不明

　　法治和人治、民主和专制的根本区别，不在于有没有法和要不要法，而在于有什么法和要法做什么。人治和专制要的和用的是治人、管人的法，现代法治和民主所要所用的则是解放人和保护人的法。

　　记者：那么我们目前存在哪些立法质量方面的问题？

　　周旺生：立法质量问题主要表现在理念、技术、制度三方面。以理念而言，法治最实在的标志，一是要有数量和规模适当的良法集群，亦即比较完备的法律体系；二是这种良法能得以良好实行。法治和人治、民主和专制的根本区别，不在于有没有法和要不要法，而在于有什么法和要法做什么。人治和专制要的和用的是治人、管人的法，现代法治和民主所要所用的则是解放人和保护人的法。

　　在人治和专制环境下，通常也有法，许多时候也能依法办事。中国历史上差不多每一大的封建王朝都有体系庞大的法典，立法文化传统绵延不绝，并且涌现了不少像秦始皇、朱元璋那样的高度重视法律作用，力求完备法律和严格依法办事的专制帝王。今天建设法治国家一定要有良法理念，而不能仅仅提出要有法和用好法，否则我们的法治就同旧法治难分界限。十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的方针，在当时是难能可贵的，其历史功绩是巨大的。但今天以其指导现代法治国家建设就显然不敷需要。因为这十六字方针只有两个要素：一要有法，二要用好法，而没有良法的理念。遗憾的是，这十六字方针至今还被许多不能与时俱进的人们认作指导方针。

　　由于没有良法理念，立法科学便难以发达。偌大的国家没有足够数量的先进立法理念从正面影响立法，立法实践并非在科学理论指导之下运行，构造立法蓝图、作出立法决策、采取立法措施，极少想到立法理论支撑。决策方面几乎无人能从战略高度注意聚集人力、投以物力来推动立法理论研究的开展。我们的立法实践，主要是摸索的实践、试验的实践，而不是自觉的实践。这就不能不常常付出沉重代价。 　　记者：您还参与中央和地方的立法活动，像著名的“中关村条例”。那么在您眼里，怎样才算是一个合格的立法者？

　　周旺生：作为立法者应该有现代法治观念，要知道立法是为了保障公民的权利，维护社会的良好秩序。没有这种法制观念，认为立法就是为了“管人”，这不是一个合格的立法者。因为他不根本不知道立法是为了什么。立法者要知道自己立法是在为谁服务，是不是能够根据实际情况解决问题。我们目前的法律总数不少，但在质量上普遍存在问题，该保护的权利没有得到保护。

　　记者：除了立法理念的问题外，您刚才还谈到了立法技术方面也存在问题？

　　周旺生：是的，目前在立法中，无论是决策者还是实际运作者，普遍不谙运用立法技术。对何谓立法技术，其价值何在，如何运用，知之甚少。由于立法质量存在问题，立法的不科学之处极多，因而良法在中国是难得一见的。但中国毕竟是社会主义国家，立法者当然不至于处心积虑制定恶法以剥夺人民权利和阻碍社会进步，因而恶法在中国也轻易不能得见。既不是良法也不是恶法，那是什么法呢？在现今中国，实际的情形是：法律、法规、规章主要出自不大懂得甚至全然不懂立法技术的人员之手，质量低下，大多数法是富有特色的笨法或劣法，是法中的残次品，因而难以有效施行。

　　劣法之状：司法失度，执法失序

　　中国的笨法或劣法及其阻碍法的实行的表现，真可谓多姿多彩。可以说没有一个法没有明显的技术质量问题。

　　记者：这些质量低劣的笨法或残次品对法的施行有什么负面影响呢？

　　周旺生：中国的笨法或劣法及其阻碍法的实行的表现，真可谓多姿多彩。可以说没有一个法没有明显的技术质量问题。突出的问题是：一、大量法的规定相互矛盾、抵触、冲突，使人无所适从。二、许多法的规定政策性色彩过浓，缺乏操作性，或是混同了法和道德的界限，无法有效实行。三、许多法的规定不明确、不具体，过于笼统、抽象、原则，或是模棱两可、模糊不清、弹性过大，使人难以准确把握。四、许多法的规定不严谨、有漏洞、不合法理，或是不合国情、地情、民情，不切实际，难能贯彻实施。五、大量法的规定不完整，只有行为模式，没有后果模式，或是缺少配套规定，无法实行。六、大量法的规定严重滞后，有的规定不适当的超前，前者往往阻碍社会发展，后者往往失却必要的社会基础。七、有些法的规定所立所禁不能恰到好处，或宽严失度，或过简过繁，在实施中往往引出不利结果。八、许多法的规定并非实际生活的需要，而是立法者为了贪多或“完备”自己的法的体系，甚至仅仅为彰显自己的政绩、确立自己政绩的界碑而制定，因而难以实行。

　　记者：请您能为我们的读者举实例来说明笨法或劣法使法难以实行的问题的。

　　周旺生：实例不胜枚举。比如，宪法中一再出现此类规定：“劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。”“保卫祖国、抵抗侵略是公民的神圣职责。”这里的“光荣”、“神圣”都属于文学语言文字，不是立法语言文字，其含义模糊、难以确切理解和把握，因而难以实行。并且，在我们国家，劳动诚然应当充分肯定，但像本条这样把劳动既是权利又是义务合在一起规定，就容易引起麻烦。如果我们的公民懂得一些法律知识，企业要他们中有的人下岗，下岗人员就会援引这一条文表示异议：“劳动是我的宪法义务，要我下岗，失去劳动的机会，就等于要我违宪。而违宪是最大的违法，我绝对不能听从。何况劳动是宪法规定的‘光荣职责’，饿死是小，失节是大，我绝不下岗，如要我下岗，先给我安排新的劳动机会。”面对这样援引宪法条文拒绝下岗的公民，企业或有关领导人员何以回应？

　　又如，婚姻法关于“夫妻应当互相忠实”的规定。这一规定一是混淆了道德和法律的界限，二是涵义不清，三是没有后果模式无法追究法律责任，因而无法施行。

　　再如，妇女权益保障法关于“国家鼓励妇女自尊、自信、自立、自强”的规定，也是一个例证。因为什么是“四自”，日常说说是可以，写进法律就很难准确把握其涵义。这一规定要求太高，混淆了道德和法律的界限。道德和法律的根本界限在于，道德要求人们做好人，法律要求人们不做坏人。“四自”显然是道德要求。妇女权益保障法是保护妇女权益的，但这一规定却对妇女提出如此高规格的要求，显然违背了制定该法的初衷。况且这一规定没有后果模式，无法追究法律责任。

　　劣法之终：完善体制，杜绝劣源

　　立法要有好的质量，需要有好的立法体制。立法主体应是国家机构中具有实在职权和地位更高的机构，应由高素质的立法者和立法工作人员所组成。

　　记者：您刚才还谈到了由于立法体制缺陷而导致立法质量问题。在制度方面，哪些因素是立法质量低下的根源呢？

　　周旺生：立法要有好的质量，需要有好的立法体制。立法主体应是国家机构中具有实在职权和地位更高的机构，应由高素质的立法者和立法工作人员所组成。然而人大及其常委会的会期短，全国人大及其常委会的人员又多，与会代表或委员难以充分发表意见。另一方面，立法质量问题，说到底是立法者的质量问题。在中国，不仅法官、检察官很少直接来自经受专业训练的人员，立法人员的职业化和专业化更是鲜有人关注。而立法是一门科学，很难指望没有立法知识和技术的人员能立出高质量的法。迄今中国立法实践未能把立法视为科学，而主要是当作完成领导或上级布置的工作来看待。工作自然是任何人都可以通过边干边学来从事的。这样的立法，自然难以产生高质量的法。再一方面，忽视以致轻视立法专家的作用，把一般法学专家同立法专家的作用混同起来，更是造成立法不良以致法律难以实际施行的一个直接原因。

　　制度方面还有相当严重的其他现象。比如，地方立法抵触中央立法、中央立法主体超越自身权限范围立法的现象；全国人大常委会修改全国人大的法律往往同该法律的基本原则相抵触的现象（因为不是重要的或原则的问题，事实上不可能提上修改的日程）；立法监督并无真正实践的现象；等等。此类现象自然也会从负面影响立法质量乃至法的施行。

　　记者：作为立法专家，您认为还需要多长时间，我们的所有法律才能真正成为我们一直所期盼的“良法”？

　　周旺生：不完善意味着变革，变革意味着光明的前景。虽然在历史的惯性下，进行这样的变革难度很大。但我相信，如果一切正常，再需要一代人，也就是15年到20年的时间，这样的目标就会实现。

　　记者：我们相信，只要我们国家的公民、立法者、学者一起努力，铸成“良法”的理想定会早日实现。

　　立法议案“外包”

　　本刊记者 王健

　　选民和代表之间脱节，专业知识的局限，是制约人大代表向权力机关“上传”民意的最大瓶颈。由协会等民间机构、社会团体直接参与议案的起草，为人大代表提供法律服务，无疑是一种有效的突破。

　　2004年十届全国人大二次会议，共收到代表议案1374件。其中，有四份特殊的“议案”，是由“清华大学宪法与公民权利中心”起草，经河南、山东等地的人大代表提交大会的。

　　2004年春节前夕，清华大学东门，全国人大代表、河南省青联副主席姜明在位于此处的“清华大学宪法与公民权利中心”里，作出一个未曾做过的决定：委托该中心起草一份有关公民文明素质教育的立法议案。

　　对于委托的双方来说，这都是一个颇具分量的决定。

　　谈起初衷，姜明说他是希望通过制定这份议案，对公民文明素质教育立法，以“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展”。

　　由于工作需要，姜明多次走出国门，不少中国人在国外的表现让他感到失望和无奈。“在公共场所大吵大闹，购物、乘车不讲秩序，随地吐痰、乱扔废弃物的中国人随处可见。”他认为，所有这些都让我们东方文明礼仪之邦的形象大打折扣。

　　姜明说，近些年来，公民道德领域还出现了许多新现象、新问题。如个别地方和领域道德失范，极端个人主义、享乐主义滋长，丧失信用、欺骗诈骗成为公害，见利忘义、腐化堕落现象层出不穷。在这种情况下，制订一部公民文明素质教育法规，以适应社会主义市场经济发展的需要，就显得尤为迫切。

　　然而，由于工作繁忙，制定议案的事一拖再拖。这时，姜明想到了远在北京的同学吴革和他的“清华大学宪法与公民权利中心”。两人相谈，一拍即合。

　　“这是中心自2003年5月成立以来第一次接受人大代表委托起草议案。”为全国人大代表提供法律服务，吴革感到肩头的担子十分沉重。

　　为了“不辱使命”，2004年2月，“清华大学宪法与公民权利中心”专门成立了以援助律师为主，有中国政法大学、清华大学的30多位研究生参加的公民文明素质教育的立法议案起草小组。小组的“同志们”在工作期间和专程来京的姜明交换意见后，就开始正式工作——从资料的准备、方案的研究和课题调研，到起草议案、论证、修改、再论证和再修改，终于在“两会”召开前夕的3月3日，把这份沉甸甸的议案交到姜明手中。

　　姜明告诉《法律与生活》记者，他委托“清华大学宪法与公民权利中心”起草的这份《关于制定〈公民文明素质教育促进法〉的立法议案》规范地、全面地反映了他这个人大代表的意图。

　　“继承发扬中华民族传统美德与体现时代进步要求的道德观念的融合，应成为我国公民文明素质发展的主流和方向。爱国主义、法治、理想、道德、诚信、科学、艰苦奋斗思想等应成为教育的主要内容。”

　　据了解，这份议案的内容提出的有关公民文明素质教育的促进措施包括：鼓励举办各类文明素质教育学校；开展群众性的公民文明素质教育实践活动；依法支持有利于公民文明素质教育的文化宣传活动；依法奖励文明素质突出的公民和单位；立法提倡文明礼仪等。

　　由于姜明的这份议案内容翔实，论证充分，可行性强，又不失操作性，很快得到了60多名全国人大代表的联名认可，最终在1374件议案中脱颖而出，成为被大会采纳的议案之一。

　　其实，早在“清华大学宪法与公民权利中心”成立之前的2003年全国人民代表大会上，吴革所在的“北京市律师协会专业委员会”就起草过一份《关于立法保障进城务工经商农民合法权益的议案》，经山东、湖北等地的几十名代表提交大会。

　　这份议案提出，由于《宪法》和《劳动法》既没有特别规定进城务工经商农民的权利，也没有专门保障进城务工经商农民合法权益的条文，致使侵害进城务工经商农民合法权益的现象十分严峻。“城市市民歧视农民工，各地还出台‘土政策’限制农民工从事‘高尚’的职业，户籍制度、遣送制度、暂住证制度更是成了悬在农民工头上的‘达摩克利斯剑’。”

　　吴革算了一个账：中国目前有1.5～2亿农民背井离乡在外打工。按照每个农民工背后有4口之家计算，这部分农民工其实代表着生活在社会最底层的6～8亿人。“如果没有一部专门法律来疏导和解决‘民工潮’问题，把这部分农民工排斥在市场经济的大门之外，不但容易引发社会动荡，更重要的是完全违背了市场经济运行规律。”

　　今天，吴革感到欣慰的是，当年由他所在的“北京市律师协会专业委员会”起草的这份议案不仅因引起当届人民代表大会代表的“共鸣”而为被大会所采纳，还被列入了本届人大立法日程。

　　尝到了第一次成功甜头的吴革在成立“清华大学宪法与公民权利中心”之初就表示，在致力于“以宪法的名义维权”事业的同时，要把为人大代表提供法律服务的工作“进行到底”。在中心成立的半年时间里，他惊讶地发现，前来寻求法律援助的案件中涉及农村土地使用权问题的数量竟然达到了中心段时间里受理的全部案件的半数以上，而半年内他们受理援助的案件总数超过1000件。这当中， “四川自贡市1300户农民状告建设部行政不作为案件”尤为牵引着他的神经。

　　1993年，四川省自贡市政府成立并授权“自贡市高新区管委会”对大安区红旗乡的农用耕地进行土地征收。截至1998年共征用农田1.5万亩，部分未利用农田被废置达6年之久。此后，又以每亩60～100万元不等的价格出售给房地产开发商。3万农民的土地补偿费、房屋拆迁补偿费、青苗费等均被非法克扣。在此期间，区内进行的房屋拆迁改造造成农民流离失所，并引发了农民依法维权8年，逐级告状直至起诉建设部的事件。

　　尽管这起官司最终“流产”，但失去土地的农民的悲惨境遇让吴革感到“在现行的土地法中注入全新的土地理念，使集体土地进入市场合法化，已成为当务之急”。就在这时，山东的一位全国人大代表提议“清华大学宪法与公民权利中心”起草一份关于保障农民土地权益的议案，这与吴革的想法不谋而合。经过积极筹备和工作，一份《关于修改〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国房地产管理法〉保障农民土地权益的议案》很快出笼了，并在人民代表大会上被采纳。

　　2003年的 “乙肝歧视”问题也引起了吴革和他的同事们的关注。

2003年的安徽省举办国家公务员考试，安徽大学应届毕业生张先著报考芜湖县委办公室经济管理人员，他的笔试和面试的成绩在近百名竞争者中排在第一位，熟料在随后的体检中因被查出感染乙肝病毒，被芜湖人事局以体检不合格为由不予录取。在多方交涉无效的情况下，他向法院提起行政诉讼，状告芜湖人事局歧视乙肝患者。目前，此案仍在进一步的审理当中。

　　芜湖事件之前，浙江省还发生了一起因“乙肝歧视”引发的不幸事件：浙江大学学生周一超因体检被查出感染乙肝未被录用为公务员，激愤之下将当地两名人事干部扎成一死一伤。前不久，周一超被当地法院判处死刑。

　　据最新权威统计，我国目前大约有1.3亿乙肝病毒携带者。他们在社会生活中遭受了各色各样的歧视，“从求学、工作到恋爱、结婚，宪法赋予的劳动权、受教育权、平等权屡屡被侵犯和漠视。”怀着以宪法的名义维权的使命，“清华大学宪法与公民权利中心”制定了《关于保障乙肝病毒携带人群合法权益的议案》。

　　“当然，我们的终极目的是促使立法部门尽快出台一部《反歧视法》，并不仅仅局限于乙肝人群。”吴革说。看来，要完成宪法维权的使命，吴革的路还会很长。

　　人大代表应该怎样当？

　　本刊记者 王健

　　每年“两会”前夕，各地人大代表都在为履行好人大代表的职责，把选民的呼声和要求带到北京而忙碌。然而，究竟怎样才能拿出高质量的议案，被人民代表大会纳入议案立项，同样是令许多代表困惑的问题。

　　公安部特约监督员、来自甘肃省的全国人大代表孙洁直言不讳地告诉记者，目前最大的问题是选民和代表之间关系脱节，制定议案往往无从下手。在今年的人民代表大会上，该省仅仅向大会提交了三份议案，无一被采纳。

　　“清华大学宪法与公民权利中心”的吴革认为，这与目前我国的人大代表不是普选产生有关。选民在选举前对候选人缺乏了解和认识，参选积极性不高，其结果直接造成了代表素质无法保证。大多数代表身兼数职，没有能力也没有精力与选民沟通和联系。这种被动同样造成了其代表意识的不强烈。在这种情况下，人大代表更多的是被看成是一种荣誉，而非一种职责。

　　在选民想找人大代表却苦于无法联系，选民与代表之间言语不畅、缺乏沟通的情况下，许多选民选择了直接向人大和中央国家机关“上书”的方式。

　　2003年11月20日，1611位中华人民共和国公民联名将一份5000余字的“要求对全国31省区市公务员录用限制乙肝携带者规定进行违宪审查和加强乙肝携带者立法保护的建议书”寄往全国人大常委会及国务院法制办。

　　2004年2月22日，上海35家民营快递公司将一份《上海市部分国内快递企业对邮政法修改的意见和建议》，同时寄往全国人大常委会和国家商务部。

　　“‘上书’人大和中央国家机关的方式不但落伍，而且不可行。”在吴革看来，全国人民代表大会是国家最高权力机关，人大代表有决定国家政策、方针的神圣职责。目前的问题关键在于如何“激活”我国的人民代表大会制度，不再让其成为橡皮图章。在西方国家，行业协会、民间机构等院外团体通过影响议员而改变立法走向的事司空见惯。人大代表主动寻求行业协会、法律机构征询议案，选民或者民间机构主动通过人大代表的正常渠道反映民意，才是法治的正常体现。

　　司法部司法研究所研究员刘武俊认为，人大代表通过协会等民间机构、社会团体起草议案，协会等民间机构、社会团体为人大代表提供法律服务都值得提倡。首先，这是人大代表参政议政的一种新途径。人大代表大多不是法律专家，要有“自知之明”，要意识到借助民间机构、社会团体的力量完成的议案可以提高议案的质量，使议案更加成熟，更加规范，更加具有可行性，“命中率”也会高。其次，这也有赖于民众的法律意识的提高。选民或民间机构也应当意识到，通过人大代表反映意见，才更加权威，才是最佳途径，才更加符合人大民意代表机关的定位。单纯的公民“上书”、信访、寻求媒体曝光，等待领导批示，显然不符合建设现代法治社会的要求。